L’OFFENSIVE NEOLIBERALE CONTRE
LES SERVICES PUBLICS
Le capitalisme d’après-guerre s’est développé et a obtenu ses performances économiques sous des formes particulières où le développement des services publics occupait une place centrale. Il faudrait introduire ici les distinctions qui s’imposent entre services sociaux (santé, éducation, etc.) services publics de réseau (énergie, transports, postes et télécommunications) et secteur public (sidérurgie, banques, etc.). Il faudrait aussi rendre compte des différenciations existant d’un pays à l’autre, par exemple entre les Etats-Unis et l’Europe, ou bien entre le Nord et le Sud. On se contentera ici d’insister sur la double nature des services publics pris au sens large. D’un côté, ils répondent à des aspirations profondes portées par de puissantes luttes sociales. Mais, en même temps ils ont, pendant toute une période, représenté pour le capitalisme une source de stabilité et de légitimité.
La mise en cause d’un modèle
Etat-providence, service public et plein emploi dessinaient une issue globale à la crise ouverte par la grande dépression des années trente qui avait débouché sur le fascisme et la guerre. Ils représentaient également une réponse à la montée révolutionnaire, incarnée par l’URSS et la Chine, et à une vague de mouvements sociaux potentiellement révolutionnaires, en Europe et au Japon. Ces dispositifs ont ensuite sous-tendu une période de dynamisme exceptionnel du capitalisme, en dépit (ou à cause) des multiples instruments de régulation qui venaient encadrer les mécanismes de marché. Les théoriciens de ce modèle en concluaient que le capitalisme organisé pouvait dépasser la contradiction entre la recherche du profit maximal et le maintien de débouchés susceptibles d’absorber une production en forte croissance. Les services publics, pris au sens large, avaient donc une fonctionnalité économique revendiquée. Du coup, ces performances permettaient de fonder la légitimité du système qui affirmait, non sans arguments, qu’il savait dorénavant éviter les crises et qu’il garantissait à chacun un emploi, une protection sociale de qualité, et une croissance rapide du pouvoir d’achat.
L’offensive néolibérale représente un renversement total de ce discours, une entreprise systématique de délégitimation du modèle précédent. Dans le cas français, un retour en arrière d’un demi-siècle permet de réaliser que tous les acquis issus de la Libération sont remis en cause : salaire minimum, sécurité sociale, conventions collectives, nationalisations. Ce retournement résulte de la combinaison de trois grandes tendances étroitement imbriquées. Au niveau économique, la fin de l’onde longue expansive peut s’analyser comme une perte d’efficacité de tous les dispositifs de l’après-guerre. Pour ne prendre qu’un exemple, le développement des dépenses sociales, à partir du moment où elles s’autonomisent par rapport à une logique purement marchande, finit par se transformer de soutien de la demande en pression excessive sur la rentabilité du capital.
L’offensive du capital conduit en second lieu à une modification des rapports de force sociaux, à la fois internes et externes. A l’intérieur, la profondeur de la crise rend inopérantes des politiques social-démocrates appliquées de plus en plus timidement, tandis que l’effondrement des sociétés bureaucratiques contribue à vider de contenu l’idée même d’alternative tout en supprimant une pression qui ne s’exerçait d’ailleurs vraiment plus que dans le Tiers Monde.
Le troisième élément est la mondialisation, en ce qu’elle permet de faire pression idéologiquement, mais aussi matériellement, sur la plupart des conquêtes sociales. Dans le domaine des services publics, on assiste à la constitution de grands groupes multinationaux qui obtiennent une certaine autonomie à l’égard des Etats nationaux et, en tout cas, une position qui leur permet d’imposer leurs intérêts propres, notamment sous forme de privatisation ou d’ouverture aux capitaux privés.
Une offensive généralisée
Au-delà même des différenciations entre secteurs et pays, ce qu’il faut souligner avec force, c’est justement la prétention à l’universalité de l’offensive néolibérale. C’est ce qui permet de parler de services publics en un sens très large, tant la similitude des arguments et des stratégies est frappant. Pour ne prendre que l’exemple mexicain, la privatisation du téléphone et la transformation d’un (maigre) système de retraites par répartition en fonds de pension ont été mis en oeuvre exactement selon la même logique qu’en Europe. Par une sorte de « développement inégal et combiné » à l’envers, ce sont dans les pays du Tiers Monde que le projet néolibéral s’exprime souvent de la manière la plus radicale. Il s’agit toujours de réduire les dépenses publiques en fonction de « normes » préétablies, qu’il s’agisse de taux de prélèvements obligatoires, du déficit public ou du service de la dette. Les arguments d’assainissements internes et de gestion de la contrainte extérieure se combinent selon des proportions qui diffèrent évidemment en fonction du degré de dépendance de chaque économie nationale.
Cet universalisme s’incarne au plan organisationnel. Ce sont par exemple les experts du FMI qui colportent à travers le monde des plans d’ajustement sortis du même moule. C’est à l’OCDE qu’est confiée la tâche de piloter la mise en place de systèmes fiscaux en Europe de l’Est. C’est enfin la Banque Mondiale qui produit un rapport sur les retraites codifiant, pour la planète entière, le passage à des fonds de pension par capitalisation.
Une offensive marchande
Quel est le point commun entre les retraites et le prix du timbre ? Sur le fond, ces deux services ont en commun d’être offerts d’une manière relativement socialisée. Les retraites par répartition consistent en effet à déconnecter le versement de la pension de l’effort individuel d’épargne, et à organiser une forme de solidarité sociale entre actifs et inactifs. C’est la société (et non une compagnie d’assurances) qui garantit à ceux qui paient aujourd’hui des cotisations qu’ils recevront plus tard une retraite, selon certaines règles qui ne sont pas strictement individualisées. Le prix du timbre est lui aussi fixé de manière socialisée : c’est le principe fondamental de peréquation tarifaire qui intervient ici pour établir le principe selon lequel, sur un territoire donné, l’envoi d’une lettre coûtera le même prix. Là encore, le prix de la prestation n’est pas proportionnel à son coût individuel.
Cette socialisation retire jusqu’à un certain point le statut de marchandises aux biens et services correspondants. L’offensive néolibérale peut au contraire être analysée comme un projet visant à faire disparaître cette caractéristique, et à rendre, voire à donner, le plein statut de marchandise dans tous ces domaines. Ce n’est pas seulement la forme de propriété du secteur public qui est ici en cause mais, plus fondamentalement, un mode de satisfaction des besoins sociaux. C’est la libéralisation qui est visée, autrement dit l’individualisation de l’offre de biens et services. Cette compréhension générale permet d’éviter l’erreur de penser que le débat sur les services publics est purement technique, et aussi de prendre la mesure des difficultés réelles pour le mouvement ouvrier à répondre à cette offensive.
L’argumentation néolibérale
A côté d’un discours idéologique normatif, l’offensive néolibérale s’appuie sur des arguments qui se veulent plus objectifs. Le premier insiste sur les transformations intervenues qui rendraient obsolètes les services publics traditionnels. La demande se serait diversifiée et ne porterait plus sur des prestations standardisées ; du côté de l’offre, les mutations technologiques rendraient possible une structuration différente, plus souple, des réseaux. Il est vrai que les transformations mentionnées rendent possible la remise au privé de secteurs isolables et à forte rentabilité (c’est tout le débat sur l’Accès de Tiers aux Réseaux). La tendance correspondante est de scinder les services publics entre la gestion de l’infrastructure et l’utilisation des réseaux. Cependant, même si l’on admet qu’une telle réorganisation puisse être viable, ce qui est discutable dans certains secteurs, cela n’implique en rien que de telles réformes soient « nécessaires ». Cette distinction entre potentialités technologiques et nécessité est un point-clé du débat.
Le second argument est celui de l’efficacité. Dans certaines circonstances, où les services publics fonctionnent particulièrement mal (on cite traditionnellement le cas de la poste italienne), il est difficile de s’opposer à un processus de privatisation supposé répondre à tous les maux. Ces évidences sont cependant trompeuses. Il y a souvent un glissement sur la définition même de l’efficacité qui s’obtient souvent en partie par disparition des missions de service public. Une entreprise privée qui se concentre sur les parcours rentables sera ainsi plus « efficace » qu’un service public couvrant l’ensemble d’un territoire. Mais cette supériorité aura pour contrepartie une satisfaction sélective des besoins sociaux. La prétention du privé doit d’ailleurs être discutée d’un point de vue inverse : on dispose maintenant de plusieurs exemples qui montre que la logique de privatisation peut aller au-delà de critères très généraux d’efficacité. Le projet de privatisation des trains suisses peut difficilement s’appuyer sur un tel argument, mais que penser à cette logique de découpage des réseaux et des fonctions inaugurée avec la privatisation de British Railways et qui conduirait, poussée jusqu’à l’absurde, à l’existence de sept compagnies de chemin de fer au Luxembourg !
La contrainte de la mondialisation
Selon un discours largement répandu, la mondialisation rendrait impossible le maintien de services publics nationaux hétéroclites. Il faudrait, pour être compétitif et en règle avec les nouvelles normes de concurrence, réduire au maximum le champ des services publics. Ce discours, fortement idéologique, s’appuie, lui aussi, sur un raisonnement incomplet. On ne peut en effet établir que l’ouverture internationale serait en soi incompatible avec la présence d’un fort service public. En particulier, on ne comprend pas pourquoi l’unification européenne supposerait en soi la privatisation des services publics et de pans entiers de la sécurité sociale. Plutôt que la mondialisation en général, c’est la déréglementation qui l’accompagne qui pèse sur les services publics.
Encore faut-il bien évaluer l’impact direct d’une telle tendance. Le secteur des transports aériens est sans doute le seul exemple d’une mondialisation objective d’un secteur, en ce sens qu’elle met directement en concurrence, sur un même réseau, des compagnies privées et publiques. Pour que la logique de service public n’en soit pas évincée, il faudrait une réglementation globale qui est rendue impossible à partir du moment où plusieurs intervenants essentiels (Etats-Unis, Royaume-Uni) ont imposé une déréglementation significative. Mais les choses ne se passent pas ainsi dans de nombreux autres domaines. En Europe au moins, les phénomènes de concurrence entre public et privé dans des secteurs comme la santé ou l’éducation sont relativement encadrés, et, surtout, les « marchés » n’ont pas le même support physique. Telle compagnie britannique ne peut aisément ouvrir une ligne de TGV concurrente de la SNCF. Certes, les capitaux peuvent se déplacer, mais les infrastructures, comme les institutions, sont beaucoup moins malléables. Une autre manière de dire les choses est qu’il n’existe pas de tendance à la formation d’un prix mondial unique dans de très nombreux secteurs qui ne sont pas directement exposés à la concurrence. Le poids des normes et des réglementations l’emporte sur l’ouverture des frontières. Même à l’intérieur d’un espace relativement homogène comme l’Europe, il subsiste de considérables différences dans les systèmes de prix, dans les systèmes fiscaux et les normes sociales.
Il existe par ailleurs des résistances sociales profondes à travers les pays. En France, un discours spécifique prend pour cible des services publics « à la française » qui seraient particulièrement éloignés de la norme européenne en cours de définition. Mais le mouvement de novembre-décembre 1995, l’écho qu’il a eu dans les pays voisins, et les luttes menées sur ce terrain ont pesé sur les discussions périphériques au Traité de Maastricht. On a vu ainsi apparaître une notion de « service universel » chargée de répondre à ces aspirations alors que la pratique des institutions européennes allait plutôt dans le sens de l’interprétation ultra-libérale, correspondant d’ailleurs à la lettre et à l’esprit du Traité. Il s’agit bien sûr d’une réponse dévoyée qui cherche à instaurer une logique « à deux vitesses » avec un service minimum étroit et le champ libre à l’initiative privée.
Une contre-argumentation possible
Il faut se rappeler que la majorité des économistes s’accordait il y a trente ans à trouver des fondements théoriques à l’existence de services publics. L’argumentaire alors dominant n’a pas perdu de sa portée aujourd’hui. Un premier exemple s’applique particulièrement bien aux réseaux. Qui dit infrastructure lourde, dit investissements massifs d’entretien, d’extension et de modernisation des réseaux. Si ces réseaux sont ouverts à des exploitants privés, ceux-ci feront évidemment tout pour ne pas participer à ces dépenses et ils trouveront tout à fait normal dans ce cas qu’elles soient à la charge du budget de l’Etat. Il faut donc instituer des règles et définir un cahier des charges, et ensuite assurer la coordination entre les intervenants privés. C’est pourquoi, même dans les schémas ultra-libéraux, on est obligé de mettre en place une autorité de régulation afin de remplir ces différentes fonctions. La vision absurde selon laquelle la réglementation est purement une déviation administrative ne tient pas la route. Quelle que soit la solution retenue, il y a un certain nombre de règles à édicter, de choix sociaux à effectuer. Or, le risque est grand de voir la tendance à la privatisation s’accompagner d’une vision à court terme débouchant sur une baisse de sécurité, de qualité, et sur un transfert vers l’Etat de charges indues.
Le second argument consiste à mettre le doigt sur une contradiction logique du discours dominant. Si la mondialisation renvoie notamment à la constitution d’un marché mondial, est-ce que la solution la plus rationnelle et la plus efficace ne serait pas une coordination souple, plutôt que la fragmentation concurrentielle ? Si l’unification européenne a pour but la construction d’un espace unifié, le meilleur moyen d’y parvenir est-il par exemple de faire éclater en mille morceaux les réseaux de transports, de postes, de distribution de l’énergie ? Même le Traité de Maastricht parle explicitement d’ « interconnexion » des réseaux, mais n’en tire pas les conclusions qui semblaient aller de soi dans d’autres secteurs. Pourquoi pas une politique énergétique européenne, une politique de transports et télécommunications, etc ? Quelle est l’entité économique qui s’est construite sans un processus de coordination, de maillage ou d’unification des différents réseaux économiques ?
Reste l’argument de fond, qui permet de sortir de considérations techniques, et correspond à un choix de société qui ne peut se déduire d’aucun « primat des forces productives ». Le mouvement vers la libéralisation-privatisation est de ce point de vue lourd d’un processus d’éviction et de sélection des besoins sociaux. C’est l’aspect central du débat. Soit la société considère qu’un certain nombre de besoins doivent être satisfaits selon des procédures socialisées qui déconnectent en partie l’accession à un certain nombre de services du pouvoir d’achat individuel, soit elle fait le choix inverse consistant à ne satisfaire que les besoins rentables. Il est clair que cette seconde option prend pour acquis les inégalités sociales et qu’elle tend du même coup à les amplifier. Cela ne suffit pas cependant à rendre les choses faciles.
Les défis du mouvement ouvrier
La difficulté essentielle provient du fait que les services publics, l’Etat-providence représentent une socialisation intermédiaire qui avait fait sortir toute une série de besoins du secteur marchand pur, sans pour autant inscrire dans les faits une logique de dépassement de la logique marchande. Cette nature intermédiaire explique pourquoi il faut défendre les services publics, mais aussi pourquoi on ne peut le faire sans esquisser un projet de dépassement.
Toute discussion sur les services publics porte au fond sur le mode de satisfaction des besoins sociaux et donc, au moins virtuellement, sur le socialisme. Entre la logique purement marchande et la gratuité – qui est en fait une mise à disposition socialisée – on trouve toute une gamme de solutions qui font intervenir des éléments de tarification publique ou de subventions à la dépense. Le néolibéralisme a pour objet de réintroduire partout les mécanismes marchands, l’alternative socialiste vise au contraire à garantir la satisfaction des besoins élémentaires qui correspondent à des conditions de vie décentes.
C’est autour d’un tel projet que doivent s’articuler les luttes sur les services publics. La notion fondamentale est ici celle de droit, de plus en plus portée par le mouvement social : droit à l’emploi, droit au logement, droit au santé, droit à l’éducation. On ne défend pas les services publics par attachement au public contre le privé, mais parce qu’ils sont des instruments adaptés à une couverture rationnelle et universelle des besoins sociaux. La mise en oeuvre de cette notion d’efficacité, définie à partir d’autres critères que la rentabilité à court terme sur certains segments, passe par une exigence générale de gestion démocratique. La défense du service public ne saurait être une défense du gaspillage ou une défense de la bureaucratie, sinon le néolibéralisme est forcément vainqueur. Très concrètement, cela implique que le mouvement ouvrier et associatif dans son ensemble s’empare de ces exigences, pour ne plus laisser aux travailleurs des secteurs concernés le soin de défendre les services publics à travers la défense de leurs propres statuts.
Mais la difficulté la plus grande, notamment en Europe, est d’articuler revendications universelles et spécificités nationales. Encore une fois, les politiques néolibérales sont d’une stupéfiante similitude d’un pays à l’autre, même si ce à quoi elles s’attaquent peut être très différent. Comme on ne défend bien que ce qui existe, l’illusion du mouvement ouvrier a souvent été de penser défendre un modèle national. Dans une telle situation, la logique voudrait que l’issue se trouve dans une définition homogène et la plus internationale possible des services publics. Les rares expériences de coordination internationale, par exemple celle des cheminots qui a débouché sur une journée d’action internationale en 1992, montrent qu’il s’agit là d’une tâche impossible. Les traditions de toutes sortes, y compris revendicatives, font qu’une plate-forme réellement commune est hors d’atteinte. On rejoint là un débat plus vaste sur la manière d’articuler luttes sociales au niveau national et coordination internationale. Cette dernière ne saurait être conditionnée à la réalisation d’une homogénéisation incertaine et lointaine. Plutôt que de mettre en avant des mots d’ordre symboliques comme un salaire minimum européen, il est plus juste d’avancer l’idée d’un système articulé de salaire minimum qui tienne compte de l’inégal développement des pays. La coordination ne suppose pas identité absolue et c’est pourquoi un front de lutte commun sur les services publics implique surtout des mesures de type organisationnel. On pourrait très bien imaginer une journée de lutte internationale pour la défense de la protection sociale où on avancerait dans chaque pays des revendications spécifiques, tout en soutenant celles des pays voisins.
Les mobilisations prennent jusqu’ici la forme de refus de masse d’attaques antidémocratiques contre les services publics, mais leur inscription dans les faits dépend de la capacité à affirmer à une échelle de masse des aspirations à un contrôle démocratique, exercé par l’ensemble de la société, sur la définition et la gestion des services publics. Le mouvement de novembre-décembre 1995 en France a bien montré la nécessité et la possibilité d’un tel renversement. Ce fut un mouvement de défense des services publics, mais en même temps l’affirmation d’aspirations beaucoup plus profondes à un autre fonctionnement de l’économie. C’est pourquoi, la situation se caractérise dans de nombreux pays par une profonde ambiguïté. D’un côté l’offensive néolibérale se déroule avec une logique inexorable que rien ne semble pouvoir arrêter mais, en même temps, ce modèle est fondamentalement fragile, parce qu’il est incapable de trouver une légitimité durable. C’est, sans doute pour la première fois dans l’histoire du capitalisme qu’est organisée sciemment une politique de régression sociale systématique, en tout cas à une telle échelle. Le capital dit clairement que le plein-emploi et la protection sociale sont devenus un luxe qu’il ne peut plus se permettre, mais il ne sait pas expliquer pourquoi n’est plus possible aujourd’hui ce dont il se vantait il y a vingt ou trente ans. Les obstacles sont nombreux, les retards du mouvement ouvrier souvent énormes, mais le bon droit et le bon sens se trouvent du côté des aspirations populaires. La préoccupation majoritaire n’est sans doute déjà plus de se demander combien de temps il faudra supporter les politiques néolibérales mais de savoir comment y faire échec. La perspective d’un tel retournement de situation, dont on peut discerner les premiers signes, met à l’ordre du jour le refondation d’un dépassement non bureaucratique du marché.
Maxime Durand